第三节 国家的结构形式

一、国家结构形式的含义
        国家结构形式是指国家整体与组成部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间相互关系的性质和形式。也就是一个国家在行政区划的基础上按一定的原则将国家权力在各级政权机构中进行配置，其实质是国家机构体系内纵向配置国家权力行使权并通过宪法和法律规范其运作程序的制度模式。
        国家结构形式是国家形式之一，它和国家管理形式有着密切的联系，都是实现国家政权职能必要的、不可缺少的表现形式。国家结构形式反映了一个国家民族统一的背景和进程以及国家统一的水平。
二、现代国家结构的基本形式
        就现代国家结构形式而言，单一制和复合制是最基本的两种类型。
        1.单一制。单一制是指由若干行政区域或自治区域所构成的单一主权国家的结构形式。单一制国家结构形式的基本特征是：国家具有单一的宪法和统一的法律体系和司法体系；国民具有单一的国籍身份；具有统一的国家最高权力机关，立法、行政和司法体系高度统一，最高国家权力归中央政权机关掌握，各行政区域的地方政权机关接受中央政权机关的统一领导；国家主权高度统一，由中央权力机关代表国家主权充任国际法主体，统一行使外交权。各地方行政单位和自治单位不具有独立的外交权，即使个别地区享有一定的自治权，但也是被限制在统一的国家主权范围内。
        现代国家大多数是单一制的国家结构形式。不过，按照中央与地方权力分配的程度差异，单一制又可细分为中央集权型单一制和地方分权型单一制两种。中央集权型单一制指地方政府完全受中央政府的控制和监督，国家权力高度集中于中央政府。其特点在于（1）中央和地方的权力关系是一种委托——代理关系。主权权力由全国性政府独占，地方政府所行使的权力是由中央政府让于或或委托的。（2）主要通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施有效监督。（3）在特定的时期，地方政府的法律地位、行政地位、参政地位会呈现一种不断提高的趋势。
        2.复合制。复合制是指由若干政治实体（共和国、州、邦、省等）作为成员单位通过协议组成的统一国家或国家联盟。按联合程度和形式、权力划分的不同，复合制国家结构形式有两种常见的类型：一种是邦联制，一种是联邦制。
        邦联制是指由两个以上的独立国家为了某些共同目的而结成的国家联合体。其特点是：各成员国仍是独立的主权国家，仍保留各自对内、对外的主权和政府的一切职能；邦联通常以一个条约式的“宪法”而建立，实际上它并不具有作为全国最高大法的地位；一般没有统一的最高立法机关和行政机关，但邦联设有一个由各成员国派出的代表组成的中央机关，根据成员国的明确委托行使某些权力，他的决定是协商产生的，只有经所有成员国政府认可后方具有约束力；邦联没有统一的军队、赋税、预算和国籍，各成员国并可自由退出邦联。
        联邦制是指由若干行政区划为基础形成的相对独立的政治实体（共和国、州、邦、省等）结合而成为统一联盟的国家结构形式。在联邦制下，同时存在一个联邦和中央政府（立法机关和行政机关）和若干周或地方的立法机关和政府……联邦和州政府的权力联邦宪法加以规定，两者在各自特定的领域内享有最高权力并直接行使于人民。
        其基本特点是：联邦制国家有统一的宪法和基本法律，但各联邦成员单位（州、邦、省）在不违反联邦宪法和法律的前提下也有各自的宪法和法律；联邦设有最高立法、行政和司法等机关，各成员单位也设立各自独立的立法、行政、司法等机关，两者不存在隶属关系；联邦国家与各成员单位之间实行分权，各自的权力由联邦国家宪法规定，联邦成员政府在各自的辖区内独立行使权力，联邦政府则负责联邦整体的政务；在对外关系和国际事务方面，联邦国家政府是主权实体，是国际法的主体，各联邦成员政府也拥有一定的外交独立性，有少数联邦国家允许其成员在联邦宪法、法律和条约的范围内，就某些事务与外国签订条约和协定；联邦国家的公民具有联邦和各成员单位的双重国籍。
三、我国的国家结构形式
        我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”。这表明中国实行的是统一的单一制国家结构形式，它具有单一制的共同特征，但又具有中国特色。
1.统一的多民族的单一制国家结构形式
        从我国宪法上看，我国的国家结构形式具有单一制的共同特征：我国只有一部宪法，即中华人民共和国宪法，省、直辖市人大及其常委会可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规，但须报全国人大常委会备案，自治区人大有权制定自治条例和单行条例，但须报全国人大常委会批准后生效，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规和决议，国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的决定和命令；只有一套中央国家机关体系，中央与地方之间是领导与被领导的关系，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则；全国人大批准省级地方（省、自治区和直辖市）的建置，国务院批准省级地方的区划并批准省以下地方的建制和区划，全国人大决定特别行政区的设立及其制度，地方各级人民政府既要对同级人民代表大会负责并报告工作，也要对上一级国家行政机关负责并报告工作，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，全国地方各级人民政府都服从国务院；在对外关系上，中华人民共和国是一个统一的国际法主体；在少数民族聚居的地方实行区域自治，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的部分。据此，我国是一个多民族的国家，又是一个统一的国家，在国家结构形式上实行单一制，其基本上是中央集权性单一制，实行适度的地方分权。
2.我国单一制国家结构形式的两大特色
        我国虽是单一制国家结构形式，但不同于单一民族建立的单一制。基于历史和现实的状况，我国单一制国家结构形式有自己的特点，属于复杂的单一制，它有两大特色：“统一的多民族”下的民族区域自治制度和“一国两制”下的特别行政区制度。
        （1）“统一的多民族”下的民族区域自治制度。中华人民共和国宪法第4条第3款规定：“各省市设立民族自治地方，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”实行民族区域自治是中国解决民族问题的基本政策和重要政治制度，也是中国单一制国家结构形式的一大特色。
        中国的民族区域自治制度有其显著的特色：第一，我国的民族区域自治是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是中国不可分离的部分，各民族自治地方的自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从中央集中统一的领导。第二，我国的民族自治地方的自治权是通过自治机关来行使。民族自治地方的自治机关既行使同级一般地方国家机关的职权，同时又拥有大于其他地方国家机关的职权。第三，我国的民族区域自治不只是单纯的民族自治或地方自治，它是以少数民族聚居区为基础，以少数民族为主体建立的。第四，它既有利于国家统一、社会稳定和民族团结，又有利于实行自治的民族发展和进步。
        （2）“一国两制”下的特别行政区制度。所谓“一国两制”，即 “‘一个国家，两种制度’”，具体是指在统一的单一制的中华人民共和国内，中国大陆实行社会主义制度，中国香港、澳门、台湾设立特别行政区，实行资本主义制度。而“一个国家”即中华人民共和国；“两种制度”即国家的主体坚持社会主义制度，同时照顾台湾、香港、澳门等地的现实情况和当地人民的愿望和利益，允许那里保持原有的生活方式长期不变，原有的社会制度不变。
        它是我国在实现祖国统一大业过程中创造的有中国特色的国家结构形式和管理形式，其基本内涵是：第一，“一国两制”构想的前提是“一个中国”即中华人民共和国。统一后的香港、澳门和台湾地区均为中华人民共和国不可分离的部分。全国只有一个最高权力机关和一个中央政府，中华人民共和国中央人民政府是中国唯一合法政府，只有中央人民政府才能在国际上代表中国。第二，在“一国两制”下，两种社会制度并存。大陆实行社会主义制度，这是实行“一国两制”的基础；香港、澳门台湾地区作为特别特别行政区实行资本主义制度，两种制度长期并存，和平共处。第三，在“一国两制”下，特别行政区依照基本法规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，保持财政独立等。台湾还可以保留自己的军队。第四，“一国两制”以宪法和法律为保障。国国家以宪法确认“一国两制”，并以特别行政区基本法等法律规定港澳地区的社会制度。