第二节 政治管理的历史发展

一、传统政治管理
1.传统政治管理的主要形态
        除了我们依据历史发展的角度区别政治管理外，从政治管理的形态上去考察政治管理，主要依据政治管理内在的发展规律，以工业社会的到来为划分点，传统政治管理实际上属于前官僚制形态的政治管理，也就是说，前官僚制是传统政治管理的主要形态，是官僚制产生之前的政治管理。
        前官僚制形态，就是指这种政治管理是官僚制之前、缺乏官僚制特点的。在现代社会，官僚制形态的政治管理是普遍采用的一种形态。作为现代政府的组织方式，官僚制是以层级结构和法理权威为基础而建立的、在指挥和控制现代社会方面发挥着重要作用的统治和管理体制及方式。
前官僚制具体形态主要包括以下两种：家长制政治管理和历史官僚帝国的政治管理。
        在家长制的政治管理模式中，政治管理主体还没有实现和社会的相对分离，也缺乏明确的政治管理目标。在历史官僚帝国的政治管理模式中，政治管理体系已经发展出了某种有限的自主性目标，政治管理组织也基本上从社会当中实现了权力向中央的有限集中，专门性政治管理活动已经达到了一定的自主化水平。但是最高管理者仍然世袭产生，其合法性的来源也主要是传统和魅力的成分为主。所不同的是参与政治管理的官员已经不再是随机录用，而是通过一定的能力和成就考核而获得终身官位，因而管理主体已经有了某些专门化的特征，管理所依凭的规则里面也有了一些法理的成分。
2.传统政治管理的一般特征
        根据上述的分析，我们可以看出传统政治管理具有以下几个特点：
        第一、任意性。这是从权力特性方面看，传统政治管理所运用的权力因为高度集中和绝对化而容易变成任意权力。
        第二、排他性。这是从管理功能方面看，传统政治管理在生产、分配等很多方面具有排他作用。具体表现为：在社会经济方面是“重农抑商”；在社会利益分配方面是权力支配财富；思想控制方面所具有的排他性。
        第三、落后性。这是从管理方法方面看，传统政治管理表现出单一的特点。行政强制方法和思想教化方法非常突出，经济方法和法律方法不发达。
        第四、人治特征。这是从总体运行机制来看，传统政治管理表现出明显的非法治的特点。
二、现代政治管理
        现代政治管理的是以工业社会的到来为划分点。这个划分依据政治管理所依赖的社会形态，与传统社会不同，从而与传统政治管理相区别，现代政治管理的现实基础是工业社会。
1.现代政治管理的主要形态
        现代政治管理又是以工业社会到来的官僚制的产生为标志的，官僚制形态政治管理的产生以及主要特点主要包括以下几点：
        官僚制形态的政治管理是从前官僚制形态的政治管理过渡而来的，政党分肥型政治管理模式是这个过渡过程出现的。政党分肥型政治管理模式是由于资产阶级革命之后，国家政权的拥有者已经从君主变为人民，但是主权在民的原则在制度安排上还只是一种简单粗陋的形式，在这种情况下，作为现代意义上出现的政党，通过选举全面垄断政治管理活动。在这样一种制度安排下，在选举中获胜的政治领袖也就成了政治管理的最高主体，国家机构中的职位便按照在选举过程中的功绩大小而由政党独家分配，胜者全胜、败者全败便是这一时期政治角逐的最终定局。
        官僚制政治管理形态的特点主要体现在三个方面：一是专业化和技术化，二是规范化和法制化，三是多样化。所谓专业化和技术化，就是指在现代民主体制与官僚制的结合之下，官员按照产生方式的不同被分成了三类：选举产生的官员、任命产生的官员和考试产生的官员，分别各自体现了现代政治运作的不同机制，并按照各自的特点实现了细致的分工和合作，政党官员、立法人员、行政官员和司法人员共同构成了国家政治管理专业化队伍。所谓规范化和法制化，就是指政党必须在宪法和法律的框架内活动，尽管在政党轮替的体制下，政治领袖和政党的政策还可以在一定范围内影响和左右政治管理行为，但是必须经过合法化的过程之后才能以法律规范的形式出现，才能成为实际政治管理的依据。
        后官僚制形态政治管理的产生及其主要特点主要包括：后官僚制形态的政治管理的产生根源，是基于对官僚制形态的政治管理内在缺陷的完善。官僚制政治管理虽然带来了政治管理的科学化、规范化以及高效率，但同时造成了非人性的缺陷，将人的内心和精神需要排除在外。长此以往，身处其中的官员将逐渐失去其个性和本能，而异化为没有个性的机器零部件。
        在实践层面上，后官僚制形态的政治管理伴随着被称之为“新公共管理”的政治管理变革运动，目前还只是一种变革的趋势，很难说有完整的现实形态。“新公共管理” 自20世纪70年代末80年代初开始,是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚等,并迅速扩展到其他西方国家，并有不同的名称,如“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政学”、“后官僚制模式”、“企业化政府理论”等。
        对于后官僚主义形态的政治管理的特征，尚不能完全的描述。就目前表现来看主要有：
        首先是在政治管理的输入端口，部分国家开始提倡直接参与民主制。有的国家甚至用电子表决的方式来征询公众对部分政府事务的意见，以提高公众在一般决策事务中的参与能力。
        其次，将企业家精神引入政府管理活动中。借用企业管理的成功经验和新的管理技术，来对政府自身的政治事务进行管理，以在政府部门内部也建立起竞争和新的责任机制，以一种全新的方式来提高政府管理的活力。
2.现代政治管理的一般特征
        根据上述的分析，现代政治管理具有以下几个特点：
        第一、复杂性。这是就管理主体方面而言，由于社会利益和社会结构的分化，现代国家政权体系的构成非常复杂。表现在：现代政治管理主体多样化；政治主体内部其结构与功能复杂程度增加。关于现代政治管理主体，虽然也是以政府为主，但政党和其他政治组织也在一定条件下成为政治管理主体，执政党在政治管理中的地位更为特殊。
        第二、规范性。这是就权力特性方面而言，现代政治管理所运用的权力具有非任意性的特点。现代政治管理权力首先是一种规范性的权力，亦即政治管理权严格按照既定的规则去运行，不得随心所欲地滥用。
        第三、开放性。这是就在管理功能方面而言，现代政治管理具有开放、非排他性的特点。为适应现代市场经济发展的需要，现代政治管理兼容多种利益的存在，并作为宏观调控者对之加以协调，现代政治管理的透明度大大增强，利益表达和利益聚合机制比较完善。
        第四、科学性。这是在管理方法方面而言，现代政治管理突破了传统政治管理单一的特点，走向了科学性。现代政治管理通过参与管理的方法来体现民主精神，由群众参加决策来提高群众的积极性和管理效率。从实际运行来看，现代政治管理推行科学决策，要求有明确目标、严格程序、完整的效果评估系统及信息反馈渠道，在决策实施过程中最大可能地优化效应。
        第五、法治性。这是就总体运行机制方面而言，现代政治管理越来越由法治取代了人治。现代政治管理遵循“法律至上”和“法律面前人人平等”的规则，以保证社会的公平性和稳定性，保证人们政治地位的平等性和政治利益实现的机会均等。