胡能灿

1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《矿产资源法》。该法自颁布实施之后，1996年又经过了一次重大的修改，21年来的实施过程贯穿和体现了我国渐进式经济体制改革的脉络。
但是，随着我国改革的深化和社会主义市场经济的发展，《矿产资源法》也渐渐暴露出在某些方面的局限性。其中的一些相关规定也与当前的新形势不相适应，确实必须进行全面修订。据报道，国土资源部正在加紧进行一系列的工作，拟对《矿产资源法》进行新一轮的修订。笔者认为，这是国土资源管理法制进一步走向完善的新起点。

为此，我们通过深入调研，座谈讨论，对《矿产资源法》的修改工作进行了探讨，并形成了如下建议：

1、建议加强矿产资源集中统一管理。笔者认为，矿产资源集中统一管理是目前国际行政管理体制改革的大趋势，也是我国矿产资源管理体制改革的重要内容。既要明确主管部门的职能，又要处理好与协同管理部门的关系，修改后的矿法应对此有明确规定。

2、建议储量的相关原则和规定单独成章。矿产资源储量登记和管理是矿政管理的一项重要内容，也是摸清和掌握矿产资源家底的必要手段。有效掌握和控制储量，对于国家战略安全和社会可持续发展，意义重大。现行矿产资源法对储量的规定较为散乱，不成体系。修订时，建议结合现行《矿产资源储量登记统计管理暂行办法》等规章的规定，系统地把储量的相关原则规定单独成章，明确储量在矿产资源法中的地位，以及储量登记的范围、条件、变更和效力。

3、建议促进商业性矿产勘查，并明确表述保护勘查投资人权益。除禁止或限制勘查、开采区外，对探矿权的设置，一般应采取鼓励性措施。建议在矿法修改时，增加明确的法律条款，充分保护勘查投入者权益，这些条款应包含三层内容：第一，要保护国有地勘单位已取得的探矿权和已掌握的各种地质资料。地勘单位的资产是国家所有，地勘单位取得的探矿权和掌握的各种地质资料形成的权益也应属于国家。第二，允许更多的投资主体进入矿产资源勘查领域，降低进入勘查市场的门槛，以吸收更多的资金投入风险勘查；提高采矿活动准入门槛，加大对采矿活动的执法力度。第三，建立符合市场经济规律的探矿权采矿权交易市场，尤其是对人为操纵两权价格的行为制定明确的法律责任条款。促进商业性矿产资源勘查工作。

4、建议明确既有矿产资源属性又有其他资源属性的资源（如地下水）如何管理。对于矿泉水和河道采砂，部门之间也长期存在争议，有的还引起诉讼，采矿权人对多头管理和过多收费意见很大。目前，有的地方存在地方性法规与行政法规不一致的情况，而法律地位低的地方性法规的有关内容又没有修改或废止。因此，要避免有关部门越权审批或干扰、排斥地质矿产主管部门依法管理地下水、矿泉水、河道采砂，减轻采矿权人负担，必须从法律的层次加以解决。

5、建议将两权的取得和转让作为修订重点。矿权取得和转让应是矿产资源法修订的重点内容。考虑到探矿权采矿权市场商业化运作的大趋势，以及我国探矿权、采矿权招拍挂工作已全面起步，矿产资源法应明确规定探矿权、采矿权应采取招拍挂方式取得(并在实施细则中规定例外情形)。目前，关于探矿权采矿权的流转问题较多，现行矿产资源法禁止两权的买卖、出租或者以其他方式转让。然而在现实中，规避的办法很多，以承包或合作等名义而行转让之实的情形禁而不止，这种情况说明现行的管理体制有改革的必要，以促进一个有效的市场化运转的两权转让市场。因此，应废止现行矿产资源法中的计划经济色彩的规定，结合两权转让管理办法中经实践证明可行的规定，对两权流转的前提条件、形式、程序等作出原则性的规定。还有，现行矿产资源法第十六条关于颁发采矿许可证的审批权限和范围的规定，在修订时，应参考目前国土资源部采矿许可证颁发试点经验，适当下放审批权限，以提高行政效率和减少过多的审批程序。同时，要完善探矿权采矿权有偿使用制度。要在条文中明确以招标拍卖等方式出让探矿权采矿权的原则、条件和范围等。矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权以竞争方式出让收取的价款，虽然各个项目费用的收取都有一定的合理性，但存在重复收费、交叉收费的情况，建议予以整合，设立新的探矿权使用费、采矿权使用费，对以有偿方式出让探矿权采矿权收取的价款名称予以规范，建议统一称为探矿权出让金、采矿权出让金；对申请国家出资勘查并已探明矿产地的区块的探矿权和采矿权所需缴纳的探矿权价款和采矿权价款，取消评估结果确认，属于以竞争性方式出让探矿权采矿权的，不另收取，一并纳入出让金作为底价。减少收费项目，统一收费名称，有利于减轻探矿权人、采矿权人的负担，促进探矿权采矿权市场的有序健康发展。

6、建议明确矿界纠纷用民法解决。按现行《矿产资源法》第四十九条的规定，探矿权、采矿权权属争议用行政手段来解决。用行政手段解决企业间的争议，是我们长期以来的习惯做法，《矿产资源法》实施17年来，在矿产资源管理中发挥了不可低估的作用。但是，近20年来中国政治经济环境已发生了深刻变化，经济体制已从计划经济走向市场经济，法制也逐步走向健全，如今的矿山企业已是多种经济成分并存，这条款就显得与时代不合拍了。

7、增加矿山地质环境保护条款。开采矿产资源难免对地质环境造成破坏，轻则留下坑洞，破坏自然景观本来面貌，重则诱发地质灾害，给国家和人民造成损失，阻碍地方经济和社会的发展。《矿产资源法》法第十五条、第二十一条和第三十二条以及实施细则中，都提到了要"加强环境保护"，但并没有对如何在采矿过程中保护和恢复地质环境，作出明确的具有可操作性的规定。目前，个别采矿权人只注重经济效益，而忽视地质环境的保护和治理，很多矿山废弃后，人去矿空，一片狼籍，给当地政府留下了一大堆地质环境问题，处理起来比较棘手。要想解决这个普遍存在的问题，建议在修改《矿产资源法》时增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。实行矿山地质环境危险性评估制度，就是在设立新的矿企时，要求必须进行地质环境危险性评价，了解开采矿产资源将会给该地区地质环境造成的影响(包括破坏程度、危害级别等)，从而制定正确的矿山企业地质环境保护规划。而为了避免地质环境保护规划被束之高阁，就得建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，用经济手段来确保矿山企业自觉履行保护、治理矿山地质环境的义务，使矿企的开采行为更加规范。实行地质环境治理恢复保证金制度时，恢复保证金的收缴额度、征收比例可视矿企规模和矿种或按矿产品销售额多少提取，上缴国土资源部门后，实行专项管理。矿企在生产过程中，如果按地质环境保护规划所定的进度治理恢复矿山环境，经国土资源部门验收合格的，返还矿山地质环境治理恢复保证金；不合格的，不予返还或只返还部分保证金，剩余部分由国土资源部门委托有资质的施工单位或个人，用这笔资金治理恢复矿山地质环境。如果矿企不履行地质环境保护义务，就不返还保证金，并加以处罚。同时，对矿业用地要有复垦的强制性规定。目前矿产资源法对矿业用地只有一个条款对此作了规定，过于简单。笔者认为，矿区范围内的土地不能都按平常所说的建设用地的管理办法来管，必须要有特殊规定。我们建议，可结合《土地管理法》有关复垦地规定，对采矿和活动整个过程要规定土地复垦方面的强制性要求。

8、规范地质资料的汇交管理和有偿使用。地质资料是矿产资源勘查开采的前提条件。目前，对各种公益性基础性以及商业勘查中所取得的地质资料的汇交管理和有偿使用等，在矿产资源法中没有得到体现。现行一些部门规章的法律层次不高，强制性弱，造成许多本来可以公开的信息人为封锁，应该汇交的资料汇交不及时、不充足或者不到位。造成重复投资，大量资料不能为社会共享。目前，新修订《全国地质资料汇交管理办法》已实施，实践中经过验证可行的规定应在矿产资源法中得到体现，以解决当前信息不通畅，阻碍矿业投资的情形，让有意投资矿业的投资人能够便捷、高效地从法定的机构有偿获取地质资料等信息。

9、应准确定义探矿权。探矿权处置是地勘单位在改革与发展中的热点和难点问题。在这次修改《矿产资源法》时，应结合当前市场经济的新形势，从培育和建设探矿权市场的实际出发，在法律上予以探矿权准确定位。什么样的人能成为"探矿权人"？现行《矿产资源法》没有详细规定。由于目前在法律上没有明确承认探矿权蕴含知识产权，勘查单位在探矿过程中形成的知识技术的权益就得不到有效保护。笔者认为，探矿权作为财产权，既有出资人的权益，还应有从事具体探矿的勘查者的权益。探矿权在依法转让时，其转让收益就应由两部分组成。一部分是当初投资资金按可变价格计算形成的，一部分是由探矿权人知识产权形成的，以更全面地保护探矿权人的合法权益。

10、在利用好尾矿上要有明确规定。在相关法律法规中增加矿山固体废料资源依法管理、有序开发的条款，明确尾矿的所有权和开发权；政府应立项对尾矿资源进行普查，摸清尾矿资源特征及利用现状，支持建立尾矿开发利用示范工程；建立尾矿资源整体利用工程技术中心，组织相关技术力量进行尾矿开发实验研究，尽快组织力量培训人才，加速开发尾矿新产品、新技术。