一、立法思想

　　南京国民政府从建立时起，就标榜以孙中山的“遗教”作为立法的根本原则。因此，孙中山在不同时期提出的主张，皆被南京国民政府作为立法的理论依据。总的指导思想是三民主义，但在推行过程中，孙中山关于政权建设的一系列理论，包括“以党治国”、“建国三时期”、“权能分治”、“五权宪法”等，或被篡改，或被滥用，实际违背了三民主义的基本精神。
（一）从“以党治国”到“一党专政”
　　孙中山素主“以党治国”，视党极为重要。在俄国十月革命的启发下，更强调党在国上，强调革命党对国家的绝对领导。尽管孙中山也曾主张由一个统一的革命党领导国家，但从其提出“联俄、联共、扶助农工”的三大政策不难看出，他的“以党治国”思想并不排斥其他革命政党。孙中山逝世后，蒋介石却在坚持总理遗训的幌子下，把“以党治国”主张演化为“一党专政”理论，攻击共产党为“破坏国民革命的反动份子，跨党求荣的份子”，鼓吹“一切党权当属于纯粹的国民党”，“三民主义为唯一的救国主义”，以专制独裁取代了民主共和。
（二）从“权能分治”到“五权宪法”
　　孙中山借鉴欧美经验、学理，结合中国国情，提出了“权能分治”理论，认为人民是国家的主人，拥有管理政治的“政权”，包括选举、罢免、创制、复决四项；但是，人民并不直接管理国家，而是把国家大事托付给有本领、有道德的专门家，组成有“能”甚至万能的政府。这样，人民有权，政府有能，权能分治，既得到了一个为人民谋幸福的万能政府，又能将其置于人民的管理之下。而政府的“能”，主要依靠立法、行政、司法、考试、监察等五种“治权”来实现，五种权能各自独立而又互相制约，从而形成五权分立理论。其中的考试和监察两项权能，是孙中山在考察西方国家三权分立的基础上，总结中国固有经验加入的，以集合中外精华，防止一切流弊。
　　孙中山的宪政思想，直接成为南京国民政府立宪的理论依据。但是，它只为中国带来了一部形式上民主的宪法文件，中国并未因此而出现孙中山设想的“世界上最完全、最良善的政府”。
（三）从“建国三时期”到“训政保姆论”
　　孙中山曾认为，在中国创建民主国家，是一个渐进的过程，需历三个时期。早在1906年同盟会军政府宣言中，便提出了“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”的构想。1914年，在其手书的《中华革命党党章》中，又对革命进行时期进行了详细论述：“一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”
　　孙中山死后，胡汉民以孙中山战友的身份，把上述思想发展为“训政保姆论”，即把民众视为“婴儿”，把国民党视为“保姆”，提出“于在向宪政时期进行的程途中，所有军政、训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施政府，由党员任保姆之责”，民众的一切事情都须由国民党来包办。胡汉民的这一论断，直接促成了《训政纲领》的出台。
　　在各部门法的立法方面，南京国民政府的重视程度是极为突出的。它先后设立法制局和立法院，负责法律的起草工作。而且立法院在起草法律草案时，均成立专门的法律起草委员会，吸纳具有专业知识的专家担任立法委员。这些专家取世界最为先进之法理，不仅沿袭大陆法系传统，兼采英美，同时又将本土法律文化与之相融，在短短几年内完成六法体系，将清末以来修订近代法律的活动推向一个高潮。

二、立法活动

　　南京国民政府的立法活动，大体经历了三个阶段。
　　第一阶段为1927—1937年，是南京国民政府法律制度的初步形成时期，也是国民党运用法律确立一党专政地位的时期。1928年，蒋介石在形式上统一中国后，便展开大规模立法活动。在宪法方面，颁布《训政纲领》和《中华民国训政时期约法》，确立了国民党独揽国家一切大权的统治地位；颁行《国民政府组织法》，建立起五院制的政府体制，同时确立了蒋介石凌驾于五院之上的个人独裁地位。在其他部门法方面，继承清末和北洋政府的立法成果，初步形成南京国民政府的法律体系，包括1928年和1935年的两部刑法典及两部刑事诉讼法典，1931年完成的民法典，1930—1935年的两部民事诉讼法典。同时，也制定了一些商事、法院组织等方面的相应法规。此外，还颁行大量刑事特别法，以镇压共产党和人民群众的革命活动。如1927年《惩治盗匪暂行条例》、1928年《暂行反革命治罪法》、1931年《危害民国紧急治罪法》、1935年《共产党人自首法》等等。
　　第二阶段为1937—1945年，是南京国民政府法律制度的发展时期，出现了两重性的法制特征：一方面，承认共产党的合法地位，不再把法律的矛头直接指向共产党，而是颁布了《国家总动员法》、《惩治汉奸条例》等有利于抗战的法律；另一方面，又颁布一系列旨在加强国民党独裁统治地位，箝制人民自由，进而打击、限制共产党活动的法令，如1939年《处置异党实施办法》、《共产党问题处置办法》等。
　　第三阶段为1946年内战爆发至1949年国民党退出大陆，是南京国民政府标榜实行“宪政”的时期，也是其法律制度及其统治走向崩溃的时期。这一时期，主要着力进行两方面立法：一是制定《中华民国宪法》及各种组织法、选举法，以推行所谓“宪政”；二是加紧制定一系列战时特别法规，包括1947年《戡乱总动员令》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》、1948年《动员戡乱时期临时条款》等等，严格限制或彻底剥夺宪法赋予人民的民主权利，冻结了实行民主政治的种种规定，标志着“宪政”的彻底破产。

三、法律体系

　　南京国民政府在其成立之初便很重视立法工作，仿照法、德、日等大陆法系国家，建立起以《六法全书》为主体的法律体系。其组成包括三个层次。
　　首先是成文法，包括六种，最初是指宪法、民法、商法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法及其各自的关系法规；后将商法分别纳入民法和行政法中，而以行政法取代商法，从而出现了关于六法的又一种说法。这些成文法可分为两个层次，一是基本法典，一是低位阶的相关法规（如条例、细则、办法等）。南京国民政府将其合编出版，通称《六法全书》。因此，“六法全书”也成为南京国民政府法律的代名词。
　　其次，判例、解释例以及司法机关认可的习惯和法理也具有法律效力，是司法机关进行审判的重要依据。判例由南京国民政府最高法院依照法定程序作出，解释例只有司法院大法官会议才能发布。
　　此外，国民党中央的决议及蒋介石的手令也具有法律效力，而且往往具有最高的法律效力。

四、立法特点

　　南京国民政府时期，进行大量立法活动，建立了一个庞杂的法律体系，形成了以下立法特点。
（一）立法权受制于国民党中央
　　按1928年颁布的《国民政府组织法》规定，南京国民政府实行五院制的政府体制，立法院应是国家最高立法机关。但国民党掌握着国家最高权力，一手操纵国民政府，并推行“一党专政”政策，国民党全国代表大会及其产生的中央执行委员会，成为事实上的国家最高立法机关。国民党中央执行委员会特设政治指导机关中央政治会议，简称“中政会”，地位处于执政党与政府之间。中政会设主席一人。1928年3月，蒋介石被推选为主席。根据《国民政府组织法》的规定，立法院在行使立法权时，必须遵循国民党中央政治会议确定的立法原则；对于中央政治会议交议的事项，不得就其内容进行审议；中央政治会议对立法院通过的法律，则有要求复议的权力。
（二）以孙中山的“遗教”作为根本立法原则
　　从1928年公布《训政纲领》起，南京国民政府颁布的各种法律，几乎无一不将“总理遗教”、“三民主义”等文字置于篇首。但实际上，南京国民政府的立法，与孙中山的主张常常是背道而驰的。
（三）外来法与本土法融合，法律体系庞杂详备
　　南京国民政府与北洋政府的法律有一定的继承关系，如其刑法、民法、商法、诉讼法等都不同程度地受到了北洋政府立法的影响。因此，其立法是清末修律以来中国法律近代化过程的继续。
（四）特别法多于普通法，其法律效力往往高于普通法
　　南京国民政府继承北洋政府的特别法传统，在用普通法来规范正常法律关系的同时，又制定大量针对特定对象、适用于特定时间和特定地点的特别法，并凌驾于普通法之上，以此加强对危害其统治秩序的行为进行镇压。通过这些特别法，更能透视出南京国民政府法律的本质。

【南京国民政府法律内容及其特点】

一、宪法性法律

　　南京国民政府时期，先后公布了四部宪法性法律，即1928年《训政纲领》、1931年《中华民国训政时期约法》、1936年《中华民国宪法草案》（"五五宪草"）、1947年《中华民国宪法》。
（一）《训政纲领》
　　1927年，南京国民政府成立后，继续进行北伐。1928年6月，奉系军阀张作霖退出北京，在沈阳附近的皇姑屯被日本人炸死，其子张学良率部"改旗易帜"，南京国民政府在形式上统一中国，蒋介石宣布结束"军政时期"，进入"训政时期"。胡汉民和孙科随即在巴黎向中央政治会议电交《训政大纲》提案，被国民党接受。10月3日，国民党第二届中央常务委员会通过《训政纲领》。
　　《训政纲领》全文仅6条，其要点是确认国民党为最高"训政者"；把国民党全国代表大会及中央执行委员会规定为国家最高权力机关，代表国民大会掌握"政权"；（第一、三条）将立法、行政、司法、考试、监察五项"治权"交由国民政府执行；（第四条）把国民党中央政治会议变成政府的直接领导机关，"指导、监督国民政府重大国务之施行"（第五条）。该纲领宣称依照孙中山所拟《建国大纲》训练国民使用政权，但实际结果却是由国民党代替国民行使政权。于是在"训练"掩盖下，国民的权利被剥夺殆尽，国民党"一党专政"的统治地位得以确立。
（二）《中华民国训政时期约法》
　　蒋介石当选为国民政府主席后，集党、政、军权于一身，开始建立独裁统治。他对外疯狂围剿共产党及其革命根据地，对内排除异已、强化独裁政权，引起国民党内部各种反对力量的不满。他们以"召开国民会议，制定约法"等口号反对蒋介石，很快形成新军阀混战的局面，并另立同南京政权相对抗的"国民政府"，起草了"中华民国约法草案"。1930年10月，蒋介石打败反对派后，被迫通电全国，提出召开国民会议，制定训政时期约法，以赢得政治上的主动。1931年5月5日，国民会议召开，会议通过了《中华民国训政时期约法》，于6月1日由国民政府公布施行。
　　《训政时期约法》共8章89条，8章依次是总纲、人民之权利义务、训政纲要、国民生计、国民教育、中央与地方之权限、政府之组织、附则。其主要内容包括四个方面。
　　第一，确立国民党一党专政的国家制度。
　　第二，规定五院制的政府组织形式。
　　第三，规定公民的民主自由权利。
　　第四，规定南京国民政府的经济制度。
（三）1936年《中华民国宪法草案》（"五五宪草"）
　　《训政时期约法》公布后，南京国民政府加紧"围剿"革命根据地，放任日本帝国主义的侵略和蚕食，导致他们疯狂发动了"九一八"事变，激起广大民众及统治集团内部的强烈不满。为了平息国民党内外的反对呼声，1932年12月，国民党四届三中全会通过决议，责成立法院尽快起草宪法。经过三年多的数易其稿，1936年5月5日，南京国民政府公布了《中华民国宪法草案》（亦称"五五宪草"），拟征求意见后进一步修改，提交国民大会正式通过。这部宪法草案曾被当时的一些舆论评价为中国实行民主政治的依据和保障。但是，由于次年日本发动芦沟桥事变，抗战全面爆发，国民大会不具备召开条件，该宪法草案未能付诸议决，变成一纸空文。
　　"五五宪草"共8章148条。它标榜要实施"宪政"，但与《训政时期约法》相比，在坚持国民党对国民政府的领导，蒋介石的个人独裁等方面，并没有丝毫改变；而在表现形式上，则有一些细微变化。
　　第一，改行总统制。
　　第二，取消"训政纲要"一章，增加"国民大会"专章。
　　第三，更加强调中央集权制度。
（四）1947年《中华民国宪法》
　　1945年8月，抗日战争胜利后，国共两党举行重庆谈判，于10月10日签定了"双十协定"。1946年1月，国民党被迫召开有中国共产党和其他民主党派参加的政治协商会议（史称旧政协），通过了包括《宪法草案案》在内的一系列协定，确定了国会制、内阁制、省自治、宪法保障人民之自由及权利等原则，否定了国民党一党专政和蒋介石个人独裁制度，结果激起了他们的极大不满。同年6月，国民党撕毁政协会议的各项协定，在美国支持下发动了全面内战。为了配合军事上的进攻，1946年11月，蒋介石下令召开"国民大会"，通过了《中华民国宪法》（草案），于1947年1月1日公布，12月25日实施。由于这部宪法完全是在蒋介石的授意下起草通过的，一般称为"蒋记宪法"。它共14章175条，以"五五宪草"为基础，吸收了旧政协关于国会制、内阁制、省自治等词句，其基本精神与《训政时期约法》一脉相承。
　　第一，虚伪的民主共和的国家性质。
　　第二，不伦不类的政权组织形式。
　　第三，限制性地规定人民的自由权利。
　　第四，形式上的中央与地方分权制。
　　第五，巩固和发展官僚资本。
　　第六，"尊重条约"的外交政策。
　　综上所述，《中华民国宪法》形式上的民主与完备，并不能掩盖其代表大地主、大资产阶级意志的本质。它限制和剥夺人民的自由民主权利，实行中央集权和总统独裁，反映了人民无权、独夫集权的特点。