一、实行预备立宪的政治背景

　　近代宪法概念，是随着列强的炮舰政策一起，作为西方文化的一部分传入中国的。宪法一词，虽古已有之，但非近代宪法上的意义。近代宪法的传入，一时间被视为治国的良药和中兴大清的良策，朝野议论纷纭。
　　按统治者自己的意图，认为立宪有三大利：一曰皇位永固；二曰外患渐轻；三曰内乱可弥。次年９月颁预备立宪上谕，以“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”为立宪根本原则。随着国内局势日趋动荡，资产阶级立宪运动的发展及国际民主宪政运动的扩大；加之统治阶层内部君主立宪派势力的活动，清政府被迫在内外诸多因素的促使下，于1906年9月1日宣布“预备立宪”，1908年8月27日公布了“预备立宪”计划，即《钦定逐年筹备事宜清单》。其实质所要谋求的目的，正如孙中山所说：这是清廷“谋中央集权，拿宪法作愚民的工具”。
　　清政府在面临列强蚕食的局面下力求改变，遂派大臣考察各国，以期仿效谋富强。其目的既有抵御外侮，又可平抚民情，既收弭内之功，兼有削藩统权之效。实施预备立宪虽为清廷所被迫而为之，但考察之结果却使统治阶层萌发兼收多重功效念头，因而行之。

二、官制改革和单行行政法规

（一）官制改革
　　改革官制是清廷举办“新政”的一项重要内容，也是推行预备立宪的重要环节。清廷预备立宪上谕曾提出：“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”。接着便发布了改革官制的上谕，设立了编制馆，指派载泽等14人为编纂大臣，命令各总督选派司道人员到京随同参议，谕派庆亲王奕励、文渊阁大学士孙家鼐、军机大臣翟鸿机总司核定。并于光绪三十二年九月二十日（公元1909年11月6日）颁布《厘定官制谕》，开始改革中央和地方官制。清廷的官制改革，标榜“其要旨惟在专责成，清积弊，求实事，去浮文”，实际上，它一方面是配合假立宪的活动，粉饰预备立宪骗局，装潢专制制度，并以“厘定官制”为名，拖延立宪时间，另一方面是企图借官制改革的机会，削弱地方督抚的权力，进一步加强满族贵族的中央集权统治。
1、中央官制改革
　　早在清廷举办“新政”时就对政府组织机构进行了一些改革。其中一个重要内容是改总理各国事务衙门为外务部。
2、地方官制改革
　　御前官制会议确定的“立宪政治”四大方针之一，就是“废现制之督抚，各省新设之督抚其权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收回于中央政府”。因遭到各省督抚反对而被迫搁置。
（二）警察法律的颁布
　　在清廷存在的最后几年，为了加强对全社会的控制，陆续颁布了《结社集会律》、《违警律》、《户口管理规则》、《京师户口调查规则》、《调查户口执行法》、《各学堂管理通则》等单行法规，企图运用这些法规来限制集会、结社等对清朝统治构成威胁的行为。以达到进一步钳制、防范广大人民的目的。
1、《结社集会律》
2、《违警律》
（三）户口管理法规及《各学堂管理通则》
　　1907年，清廷在“广刊学堂管理禁令定章之上谕”中即表示：“比年以来，士习颇见浇漓，每每不能专心力学，勉造通儒；动思逾越范围，干预外事，或侮辱官师，或抗违教令，悖弃圣教，擅改课程，变易衣冠；甚至本省大吏拒而不纳，国家要政任意要求，动辄捏写学堂全体空名，电达枢部，不考事理。肆口诋毁，以至无知狱愚民随声附和，奸徒游匪借端煽惑，大为世道人心之害。……欲挽颓风，非大加整饬不可。着学部通行京外有关学务各衙门，将学堂管理禁令定章广为刊布，严切申明，并将考核劝戒办法，前章有未备者，补行增订，责令实力奉行。”在清廷发布的《学堂禁令》第9章“各学堂管理通则”中，则规定了学堂学生的“十一不准”；同时强调“以上各条犯者，除立行斥退外，仍分别轻重，酌加惩罚”。该“各学堂管理规则”还规定：“所有学堂教习人员，如有明倡异说，干犯国宪及与名教纲常显相违背，查有实据，轻则斥退，重则革办”。
　　从清廷公布的此类单行法规的内容看，在清廷存续的最后几年中，在“变法”、“新政”的旗号之下，实际上却在变本加厉地加强对全社会的控制和思想、文化专制。这些单行法规的公布、实施，也从一个侧面说明的清廷推行“变法”、“新政”的虚伪性和欺骗性。

三、制定宪法性文件

（一）《钦定宪法大纲》
1、《钦定宪法大纲》的颁布与传统中华法系的解体
　　光绪三十四年（公元1908年）迫于内外政治压力，清廷颁布了由宪政编查馆制订的《钦定宪法大纲》，成为中国法制史上首部具有近代宪法意义的法律文件，用资产阶级宪法形式为君主专制制度披上了合法外衣。宪法的产生，要求其它法律与其相适应，这就必然导致旧有中华法系诸法合体的破裂，从而使清末立宪成为中华法系解体的开端。
2、《钦定宪法大纲》的主要内容
　　《大纲》由庆亲王奕匡等奏进，慈禧亲自裁定。内容基本抄自1898年日本帝国宪法。《大纲》共23条，由正文“君上大权”和附录“臣民权利义务”两部分组成。对此，宪政编查馆和资政院关于《大纲》的奏折作了明确说明：“首列（君上）大权事项，以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷。”
3、《钦定宪法大纲》的历史意义
　　清王朝的《钦定宪法大纲》所确立的君主立宪政制在当时的历史条件下，不失民主政治的成份，客观上对当时人们思想起到不小的冲击作用。所以，《钦定宪法大纲》作为中国历史上第一部具有近代意义的宪法有其值得肯定的价值。
　　其次，《钦定宪法大纲》虽带有浓厚的封建性，但毕竟同旧有的传统封建法典不同，它打破了传统中华法系的传统结构，使宪法作为根本大法独立于刑法、民法等普通法之外，全面、集中地规定了国家与社会制度的基本原则。其三，《钦定宪法大纲》的结构比较完整。由于各国的历史特点和文化传统不尽相同,很多国家的宪法结构也不完全一致。宪法的结构通常由宪法的名称、序言（现在世界上大约有150部宪法,有序言的91部，没有序言的59部）、正文部分、修改程序和实施日期等四方面组成。《钦定宪法大纲》则具备了名称、正文、附录、实施日期（清廷定为光绪四十二年即1916年颁布，1908年光绪死去，则改为宣统八年）。所以，从结构上看，《钦定宪法大纲》是比较完整的。
（二）《宪法重大信条十九条》
　　1911年10月10日，发生了辛亥革命，各省纷纷响应，宣布独立。立宪派和一些手握重兵的将领上书、兵谏，敦促立即公布宪法、召开国会。在内外压力下，清廷令资政院迅速草拟宪法，仅用了三天时间便制订和通过了《宪法重大信条十九条》，通称《十九信条》，于1911年11月3日公布。

四、制定《谘议局章程》和《资政院院章》

（一）《谘议局章程》
“谘议局”是清末“预备立宪”过程中清政府设立的地方咨询机构，于1909年开始在各省设立。谘议局的筹建，始于1907年。
（二）《资政院院章》
“资政院”是清政府在清末“预备立宪”过程中设立的中央“咨询机关”，于1910年设立。同“谘议局”一样，资政院的筹备工作也始于1907年。

【清末修律】

一、修律的指导思想

（一）"参考古今，博稽中外"的修律方针
　　 清末修订法律，是为适应列强需要和维护封建地主买办阶级专政的产物，随着一系列不平等条约签定，列强在中国攫取了各种经济、政治特权及领事裁判权。使中国传统法制受到冲击。面对这一挑战，腐朽的清廷反应迟钝，顽固恪守"祖宗之法"，拒绝变法。但明于国际情势的知识分子及清廷官员中的有识之士，视领事裁判权为中国的耻辱，传统法制又是导致这一耻辱的根源。希望对外取消领事裁判权对内改良法制，从而有"戊戌变法"。庚子事变后，清廷被迫宣布预备立宪和修订法律。